Блокировка НН: плательщики против Минфина

Опубликовано в БУХГАЛТЕРИИ № 45 (1292) от 6 НОЯБРЯ 2017 года


Налог на добавленную стоимостьНалоговые накладные

Альберт ЕЗЕРОВ, к.ю.н., Председатель правления общественной организации «Гражданский центр правовых инициатив»


Для бизнес-сообщества, а также бухгалтеров и юристов в последние полгода топ-темой является вопрос блокировки регистрации налоговых накладных (далее — НН). После утверждения в июне текущего года приказа Министерства финансов Украины от 13.06.2017 г. № 567 «Об утверждении Критериев оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации налоговой накладной/расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных и Исчерпывающего перечня документов, достаточных для принятия решения о регистрации налоговой накладной/расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных» (далее — Приказ № 567) тысячи предприятий вынуждены постоянно доказывать фискальным органам свою порядочность, законность хозяйственных операций, то есть фактически отстаивать свое конституционное право на предпринимательскую деятельность.

Вводя для предприятий, годами работавших в реальном секторе и создававших экономику страны, презумпцию «скрутчиков», государство, сосредоточившееся лишь на банальном наполнении бюджета, путем грубого вмешательства в хозяйственную деятельность лишает предпринимателей права на налоговый кредит. А предприятия, не имея надлежащих (хотя бы приближенных к реальным рыночным отношениям) критериев оценки степени риска, вынуждены постоянно доказывать свою невиновность — непричастность к незаконным операциям. Предоставляя документы для подтверждения своей правоты, предприятия по сути подвергаются фактической проверке своей хозяйственной деятельности. Поэтому бизнес вынужден массово обращаться в суд для защиты своих прав.

За что нужно судиться?

Суды получили дополнительную работу — новую категорию дел по искам к комиссии ГФС об отмене решений относительно приостановления регистрации НН. Однако, как свидетельствует практика, это существенно не влияет на практику массовой блокировки работы предпринимателей реального сектора экономики. Наша организация, оценивая эту ситуацию, общаясь с представителями общественного движения «Бизнес HELP», самоорганизовавшегося на этой волне, решила приложить усилия для разрешения данной проблемы. И здесь важно обратить внимание на следующие два момента.

Во-первых, конфликт должен получить правовое решение. Конечно, политические акции, коллективные обращения в высшие органы власти — иногда единственный путь борьбы. Но главным должен быть правовой механизм выхода из сложившейся ситуации — только он может стать окончательным и бесповоротным. Невозможно добиваться построения правового государства, не применяя при этом правовых средств в качестве приоритетных. Самым действенным правовым средством разрешения споров является обращение в суд, как бы банально это ни звучало.

Во-вторых, в судебном обжаловании нуждаются не последствия этого государственного произвола — квитанции о приостановлении регистрации НН — каждым отдельным налогоплательщиком в каждом отдельном случае, а сам акт такого произвола. Отмене подлежит сам Приказ № 567, породивший эту процедуру!

Ведь он закрепил критерии, которые, хоть и требуют совершенствования, но имеют право на существование ввиду соответствующих полномочий Минфина. Немногие обращают внимание на то, что Приказ № 567, на основании которого принимаются решения о приостановлении регистрации НН, нарушает права налогоплательщиков, является незаконным и подлежит признанию недействительным в части положения, предусматривающего условия, при которых приостанавливается регистрация НН (абзац третий пп.2 п.6 Критериев, утвержденных Приказом № 567). В свою очередь, признание незаконным Приказа № 567 в этой части приведет к отмене и квитанций о приостановлении регистрации.

В соответствии со ст.2 КАСУ(1) задачей административного судопроизводства является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений, в част­ности, со стороны органов государственной власти при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства путем справедливого, непредвзятого и своевременного рассмотрения административных дел.

Согласно ч.2 ст.171 КАСУ право обжаловать нормативно-правовой акт имеют лица, в отношении которых он применен, а также лица, являющиеся субъектом правоотношений, в которых будет применен данный акт. То есть предприятию необязательно иметь уже заблокированную НН — достаточно быть плательщиком НДС, чтобы считаться субъектом правоотношений, в которых может быть применен этот акт. Следовательно, обжаловать данный приказ может любой плательщик НДС в Украине.

Мы подготовили иск от имени плательщиков НДС, имеющих соответствующие проблемы с регистрацией НН. Во время встреч и на интернет-форумах мы говорили о том, что этот иск должен быть коллективным и охватывать как можно большую аудиторию (из разных городов Украины). И желающих было несколько десятков предприятий. К сожалению, в конечном итоге решила подать иск лишь одна компания. Другие оправдывались возможным преследованием со стороны фискалов и надеждами на изменение данной практики.

Но мы сделали это — иск подан, и 23 октября 2017 года Окружным административным судом г.Киева начато его рассмотрение (дело под № 826/12957/17).

На чем основывается наша позиция?

В соответствии с п.201.16 ст.201 НКУ регистрация НН/РК в Едином реестре налоговых накладных может быть приостановлена в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины, в случае соответствия такой НН/РК совокупности критериев оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации НН/РК в Едином реестре налоговых накладных, установленных в соответствии с п.74.2 ст.74 этого Кодекса.

В случае приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН плательщику налога в течение операционного дня контролирующий орган в автоматическом режиме направляет (в электронном виде в текстовом формате) квитанцию о приостановлении регистрации такой НН/РК (пп.201.16.1 ст.201 НКУ). Эта квитанция является подтверждением приостановления регистрации.

В Едином реестре налоговых накладных обеспечивается проведение постоянного автоматизированного мониторинга соответствия НН/РК критериям оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации таких НН/РК (п.74.2 ст.74 НКУ).

Сами же критерии оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации НН/РК в Едином реестре налоговых накладных, определяются центральным органом исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализующим государственную финансовую политику. В соответствии с п.1 Положения о Министерстве финансов Украины, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 20.08.2014 г. № 375, Минфин является главным органом в системе центральных органов исполнительной власти, обеспечивающим формирование и реализующим государственную финансовую и бюджетную политику.

Из изложенного следует, что определение критериев оценки является компетенцией Министерства финансов Украины.

Однако порядок приостановления регистрации налоговой накладной/расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных определяется исключительно Кабинетом Министров Украины (п.201.16 ст.201 НКУ).

В абзаце третьем пп.2 п.6 Критериев оценки, утвержденных Приказом № 567, установлено следующее: «В случае если по результатам Мониторинга определено, что налоговая накладная/расчет корректировки соответствует одному из условий, указанных в подпункте 2 этого пункта, — регистрация такой налоговой накладной/расчетакорректировки приостанавливается в соответствии с требованиями пункта 201.16 статьи 201 раздела V Кодекса».

Из содержания этого абзаца усматривается, что ответчик — Министерство финансов Украины — вышел за пределы предоставленных ему полномочий в сфере налоговых отношений и фактически установил обязательное условие приостановления регистрации налоговой накладной/расчета корректировки, тогда как в п.201.16 ст.201 НКУ предусмотрена только возможность приостановления регистрации НН/РК в Едином реестре налоговых накладных в случае соответствия такой НН/РК совокупности критериев оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации, и только в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.

Поскольку в соответствии с ч.2 ст.8 КАСУ суд применяет принцип верховенства права с учетом судебной практики Европейского Суда по правам человека, мы привели в иске соответствующие позиции из практики этой уважаемой европей­ской институции.

Как отмечает Европейский суд по правам человека, на государственные органы возложена обязанность ввести внутренние процедуры, которые усилят прозрачность и ясность их действий, минимизируют риск ошибок («Лелас против Хорватии», заявление от 20 мая 2010 года № 55555/08, п.74, и «Тошкуце и другие против Румынии», заявление от 25 ноября 2008 года № 36900/03, п.37) и будут способствовать юридической определенности в правоотношениях («Онерилдиз против Турции», п.128, и «Беелер против Италии», п.119).

Государственные органы, которые не внедряют или не соблюдают свои собственные процедуры, не должны иметь возможности извлекать выгоду из своих противоправных действий или избегать исполнения своих обязанностей («Лелас против Хорватии», п.74).

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, принятие решения о приостановлении регистрации налоговых накладных на основании положения, изложенного в Критериях оценки, также противоречит п.201.16 ст.201 НКУ, которым предусмотрено, что регистрация НН в Едином реестре налоговых накладных может быть приостановлена только в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.

Таким образом, Минфин, утвердив Приказ № 567 в части соответствующего положения о приостановлении регистрации НН, действовал в нарушение национального законодательства, чем нарушил права налогоплательщиков.

Что нарушил Минфин?

Как известно, налоговая накладная, составленная и зарегистрированная в Едином реестре налоговых накладных плательщиком налога, который осуществляет операции поставки товаров/услуг, является для покупателя таких товаров/услуг основанием для начисления сумм налога, относящихся к налоговому кредиту (п.201.10 ст.201 НКУ).

НН и/или РК, составленные и зарегистрированные после 1 июля 2017 года в Едином реестре налоговых накладных плательщиком налога, который осуществляет операции поставки товаров/услуг, являются для покупателя таких товаров/услуг достаточным основанием для начисления сумм налога, относящихся к налоговому кредиту, и не требуют никакого другого дополнительного подтверждения. НН, не предоставляемые покупателю, а также НН, составленные по операциям поставки товаров/услуг, которые освобождены от налогообложения, также подлежат регистрации в Едином реестре налоговых накладных.

Подтверждением для продавца о принятии его НН и/или РК в Единый реестр налоговых накладных является квитанция в электронном виде в текстовом формате, которая направляется в течение операционного дня.

В целях получения НН/РК, зарегистрированных в Едином реестре налоговых накладных, покупатель направляет в электронном виде запрос в Единый реестр налоговых накладных, по которому получает в электронном виде уведомление о регистрации НН/РК в Едином реестре налоговых накладных и НН/РК в электронном виде. Такие НН/РК считаются зарегистрированными в Едином реестре налоговых накладных и полученными покупателем.

То есть в данном случае (неправомерного установления критериев блокировки НН/РК) поведение ГФС и Минфина как государственных органов было своевольным и представляло собой злоупотребление, следствием чего вопреки принципу верховенства права является нарушение прав налогоплательщиков в целой стране.

Основанием для признания незаконным решения субъекта властных полномочий является несоответствие его требованиям действующего законодательства и/или определенной законом компетенции органа, выдавшего этот акт. При этом обязательным условием признания недействительным такого решения является также наличие факта нарушения прав или охраняемых законом интересов истца по делу.

Субъект властных полномочий обязан принимать решения и осуществлять действия в соответствии с установленными законом полномочиями, не превышая их, соблюдая установленную законом процедуру и формы принятия решения или совершения действий и должен выбирать лишь определенные законом средства.

В делах касательно обжалования решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий административный суд, выполняя задание административного судопроизводства в части проверки соответствия их принятия (совершения) предусмотренным ч.3 ст.2 КАСУ критериям, не вмешивается и не может вмешиваться в дискрецию (собственное усмотрение) субъекта властных полномочий вне пределов проверки по названным критериям.

В соответствии с Рекомендациями Комитета Министров Совета Европы № R(80)2 относительно осуществления административными органами власти дискреционных полномочий, принятыми Комитетом Министров 11.03.80 г. на 316 совещании, под дискреционными полномочиями следует понимать полномочия, которые административный орган, принимая решение, может осуществлять с определенной свободой усмотрения, то есть когда такой орган может выбирать из нескольких юридически допустимых решений то, которое он считает лучшим в данных обстоятельствах.

Задача административного судопроизводства заключается не в обеспечении эффективности государственного управления, а в гарантировании соблюдения прав и требований законодательства, иначе был бы нарушен принцип разделения власти. Принцип разделения власти отрицает предоставление административному суду административно-дискреционных полномочий, поскольку ключевым его заданием является осуществление правосудия.

В административном судопроизводстве принцип верховенства права обязует суд давать законам и другим нормативно-правовым актам толкования способом, обеспечивающим приоритет прав человека при разрешении дела. Толкование законов и нормативно-правовых актов не может приводить к несправедливым ограничениям прав человека.

Обстоятельства правового спора, возникшего между ГФС и Минфином с одной стороны, и предпринимателями всей страны — с другой, с учетом нормативного регулирования спорных правоотношений свидетельствуют о следующем. Направление плательщикам из ЕРНН квитанций о приостановлении регистрации и принятии Минфином Приказа № 567 в части положения абзаца третьего пп.2 п.6 Критериев оценки нарушает необходимый баланс между любыми неблагоприятными последствиями для прав, свобод и интересов лица и целями, на достижение которых направлены эти решения.

В таких условиях незаконность указанных решений, принятых ответчиками, а именно их несоответствие положениям п.201.16 ст.201 НКУ, и нарушение в связи с этим прав налогоплательщиков является основанием для признания таких решений незаконными и отмены их в соответствующей части.

В качестве третьего лица по этому делу выступает Министерство юстиции Украины, «не заметившее» при регистрации данного нормативного акта, что Минфин перебрал на себя полномочия Кабмина.

Чем можно помочь?

На объективное замечание пессимистов, что в случае отмены судом Приказа № 567 по нашему иску вместо него будет принят другой плюс соответствующее постановление правительства о порядке приостановления регистрации накладных, можно ответить лишь одно. Наши меры по борьбе с государственным произволом вынудят государство действовать правомерно — это и будет победа. Вряд ли будет принят такой же текст в новой форме, вряд ли не учтут ошибки данного приказа и повторят их в новом. Но бездействие бизнеса в этом вопросе к положительным последствиям не приведет.

Поэтому призываем всех неравнодушных посещать судебные заседания и присоединяться к процессу в качестве третьих лиц (для этого не нужно платить судебный сбор и оплачивать юридические услуги, не надо также и непосредственно выступать в суде — надо лишь оформить ходатайство и доверенность).

Отметим, что на первое заседание представители Минфина и Минюста явились без обоснованной позиции по иску, не предоставили соответствующие возражения на него, попросили перенести рассмотрение, чтобы у них была возможность подготовиться! И это понятно — им нечем крыть! Следующее заседание состоится 26 ноября 2017 года — можно надеяться, что за месяц они что-то выдумают в свое оправдание.

Первое заседание было проведено одним судьей, что противоречит требованиям процессуального законодательства: отмена актов центральных органов исполнительной власти рассматривается исключительно коллегией в составе трех судей. Мы будем вносить ходатайство о формировании такой коллегии. Поэтому следите за новостями и присоединяйтесь к процессу!


(1)Кодекс административного судопроизводства Украины от 06.07.2005 г. № 2747-IV (прим. ред.).