Блокировка НН: тестовый режим возвращается?

Опубликовано в БУХГАЛТЕРИИ № 40 (1287) от 2 ОКТЯБРЯ 2017 года


Налог на добавленную стоимостьНалоговые накладные

Юлия ДРОГОВОЗ, аудитор, вице-президент Украинского союза промышленников и предпринимателей


После неудачной попытки запуска в полноценном режиме механизма приостановления регистрации налоговых накладных/расчетов корректировки (далее — НН/РК) в Едином реестре налоговых накладных (далее — ЕРНН) возник вопрос о возможности устранения недостатков такого механизма и налаживания СМКОР (системы мониторинга на соответствие НН/РК критериям оценки степени рисков), но без нанесения ущерба представителям реального бизнеса, то есть без фактического приостановления регистрации НН.

Именно с этой целью группой народных депутатов — членов Комитета ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики был разработан Проект № 7115(1).

Как сказано в заявлении(2) Комитета, Проект № 7115 направлен на решение трех основных проблем:

во-первых, устранение препятствий в работе предприятий реального бизнеса, возникших в результате некорректного применения контролирующими органами фискального инструмента (блокировка регистрации НН), предоставленного законодателем, и из-за неотработанных процедур его применения;

во-вторых, предоставление времени и возможности контролирующим органам в штатном режиме отработать процедуры применения рискоориентированной системы противодействия «схемному» НДС без создания лишних фискальных рисков для налогоплательщиков;

в-третьих, недопущение распространения применения «схемного» налогового кредита в период проведения тестового режима, предусмотренного законопроектом, без применения фактической массовой блокировки регистрации НН в ЕРНН.

Как именно достигаются такие цели?

Ключевым тезисом Проекта № 7115 является следующий: «Установить, что применение статьи 201 настоящего Кодекса осуществляется без фактического приостановления регистрации налоговой накладной/расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных процедуры(3) в соответствии с пунктом 201.16 статьи 201 настоящего Кодекса». При этом п.201.16 ст.201 НКУ в тестовый период применяется с некоторыми особенностями.

Это особенности, связанные:

1) с уточнением процедуры регистрации всех НН/РК в ЕРНН;

2) с процедурами применения критериев оценки степени рисков в период действия тестового режима;

3) с отдельной процедурой приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН;

4) с решением проблематики запуска с 1 июля 2017 года механизма приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН в полноценном режиме (прописаны условия и процедуры регистрации НН/РК, «заблокированных» до даты вступления в силу Проекта № 7115);

5) с обеспечением прозрачности процессов мониторинга НН/РК на соответствие критериям оценки степени рисков.

Рассмотрим их подробнее.

Процедура регистрации НН/РК

Законопроект вводит целый ряд процедур, направленных на отслеживание каждого шага, который проходит НН или РК.

Первой из этих процедур является фиксация в квитанции № 1 даты и времени передачи НН/РК в ГФС Украины, с которых начинается отсчет срока для проверки и мониторинга такой НН/РК. Такой срок зависит от рабочего графика ГФС и не должен превышать 8 рабочих часов. То есть если график рабочего времени соответствует продолжительности рабочего дня сотрудников ГФС (с 9-00 до 18-00 с обеденным перерывом на 1 час) и плательщик направил НН/РК в 10-00, то такому плательщику квитанция № 2 должна прийти до 10-00 следующего дня. При этом в ней должно быть указано следующее:

а) или НН/РК зарегистрирована в ЕРНН;

б) или отказано в регистрации НН/РК в ЕРНН;

в) или НН/РК зарегистрирована, но она соответствует критериям оценки степени рисков, установленным ГФС Украины (потому что действует тестовый режим);

г) или руководителем ГФС Украины / руководителем Главного управления ГФС Украины (при отсутствии руководителя — его заместителем) принято отдельное решение о приостановлении регистрации НН/РК в ЕРНН.

Регистрация НН/РК в ЕРНН в случае б) или в) происходит не позднее установленных 8 часов рабочего времени со времени, зафиксированного в квитанции.

Таким образом, законопроект предусматривает фиксацию момента передачи НН/РК в ГФС, что является основанием для детерминации всех последующих процедур и алгоритмов относительно таких НН/РК. Фактически введенный алгоритм обработки НН/РК направлен на решение проблемы задержки в регистрации таких НН/РК в ЕРНН, которая на сегодняшний день очень актуальна. Всем известны случаи, когда квитанция по НН/РК приходит с нарушением предусмотренного п.201.10 ст.201 НКУ срока, то есть не в течение операционного дня предоставления плательщиком НН/РК, а в следующие дни. При этом на практике не выполняется действующая норма этого пункта, согласно которой в этом случае НН/РК считается зарегистрированной. Квитанция, направленная плательщику на следующий день с предыдущей датой регистрации, уже не редкость, а нарушенные права плательщиков в этом случае ГФС не спешит восстанавливать.

Направление первой и второй квитанций позволит решить эту проблему, как и введение принципа так называемого молчаливого согласия на случай бездействия ГФС в вопросах регистрации или приостановления регистрации НН/РК. Установление предельного срока для регистрации/отказа или приостановления регистрации НН/РК позволит плательщикам рассчитывать время для направления НН/РК, а также требовать соблюдения всех предусмотренных сроков и процедур от ГФС.

Применение критериев в период действия тестового режима

Предусмотрено, что во время действия тестового режима ГФС Украины будут установлены новые критерии оценки степени рисков. До момента установления этих критериев в соответствии с п.74.2 ст.74 НКУ будут действовать критерии, утвержденные Приказом № 567(4).

Применение критериев оценки степени рисков в период действия тестового режима происходит по процедуре, установленной п.201.16 ст.201 НКУ, но без приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН. Это означает, что в случае если в течение 8 рабочих часов после передачи НН/РК в ГФС и направления плательщику квитанции № 1 окажется, что такая НН/РК соответствует новым критериям или критериям, установленным Приказом № 567, как продавцу, так и покупателю будет направлена квитанция № 2 с уведомлением о соответствии таким критериям. Согласно пп.201.16.1 ст.201 НКУ в квитанции о приостановлении регистрации НН/РК указываются (как и согласно действующей редакции НКУ):

а) порядковый номер и дата составления НН/РК;

б) определение критерия(ев) оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН, на основании которых было осуществлено приостановление регистрации НН/РК;

в) предложение о предоставлении плательщиком налога пояснений и/или копии документов (по исчерпывающему перечню), достаточных для принятия контролирующим органом решения о регистрации такой НН/РК в ЕРНН.

Исчерпывающий перечень документов, установленный Приказом № 567, сохраняет свое действие и при тестовом режиме. Пояснения и копии документов плательщик, НН/РК которого соответствует критериям оценки степени рисков, обязан направить в электронном виде в главные управления ГФС в течение 30 рабочих дней со дня, следующего за днем получения таким плательщиком соответствующей квитанции.

При этом НН/РК, соответствующая указанным критериям, независимо от того, направлены или не направлены пояснения и копии документов, подлежит регистрации в ЕРНН.

Ответственность за ненаправление плательщиком пояснений и копий документов Проектом № 7115 не установлена. Однако такой плательщик все же несет определенную ответственность не перед ГФС, а перед своим контрагентом, безусловное право на налоговый кредит которого напрямую зависит от дальнейших действий такого плательщика по доказыванию контролирующим органам реальности своих операций, отраженных в рисковой НН/РК. Так, Проект № 7115 предусматривает, что действие п.201.10 ст.201 НКУ в части права покупателей на безусловный налоговый кредит, не требующего подтверждения, действует только для тех НН/РК, по которым СМКОР не выявила соответствия таких НН/РК установленным ГФС критериям или СМКОР выявила соот ветствие НН/РК критериям, но комиссией контролирующего органа по месту основного учета плательщика принято решение о неподтверждении соответствия НН/РК таким критериям.

Таким образом, законопроект частично сохраняет права покупателей тех поставщиков, которые не будут подпадать под критерии оценки степени рисков или докажут реальность своих операций, указанных в НН/РК, на безусловный налоговый кредит.

Следующей особенностью процедуры отработки в течение тестового периода НН/РК, которые будут соответствовать критериям оценки степени рисков и по которым автоматически сработает СМКОР, является рассмотрение полученных в электронном виде пояснений и копий документов комиссиями, созданными при главных управлениях ГФС. Регламент действия таких комиссий будет идентичен регламенту работы комиссии ГФС, которая в условиях действующей редакции НКУ принимает решение о регистрации или об отказе в регистрации НН/РК в ЕРНН, с той лишь разницей, что в период действия тестового режима такие комиссии после рассмотрения документов будут принимать уже другие решения — о подтверждении или неподтверждении соответствия НН/РК критериям оценки степени рисков. В связи с этим будет сформирована и направлена как продавцу, так и покупателю соответствующая квитанция с обязательным указанием основания для принятия комиссией того или иного решения.

Сведения о соответствующих квитанциях и решениях будут отражаться в ЕРНН. Отсутствие таких сведений в течение установленных сроков (не позднее следующего дня после окончания 8 часов рабочего времени) в ЕРНН, по которым СМКОР выявила риски, станет основанием для автоматической регистрации такой НН/РК в ЕРНН.

Далее рассмотрим процедуры принятия таких решений и их отмены.

Процедура приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН

С одной стороны, Проект № 7115 не дает оснований для приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН в случае, если сработает автоматизированная СМКОР. С другой стороны, законопроект предусматривает возможность по результатам мониторинга НН/РК в отдельных случаях по решению руководителя ГФС Украины или руководителя главного управления ГФС под его персональную ответственность приостанавливать регистрацию НН/РК в ЕРНН.

После передачи НН/РК в ГФС не позднее 8 рабочих часов со времени, зафиксированного в квитанции № 1, руководитель ГФС Украины / руководитель главного управления ГФС (при отсутствии руководителя его заместитель) может принять отдельное решение о приостановлении регистрации НН/РК в ЕРНН. О таком решении как продавцу, так и покупателю будет направлена квитанция № 2 с указанием оснований для принятия решения и исчерпывающего перечня документов, необходимых для отмены решения о приостановлении регистрации. Обращаем внимание, что в данном случае речь идет о перечне документов ином, нежели утвержденный Приказом № 567.

Такое решение направляется плательщику, представившему НН/РК для регистрации в ЕРНН, в порядке, предусмотренном п.42.2 ст.42 НКУ для переписки между контролирующим органом и налогоплательщиком.

Плательщик имеет право в течение 30 рабочих дней, следующих за днем получения квитанции, направить в электронном виде в главное управление ГФС по месту своего учета необходимые пояснения и копии документов, которые могут по требованию плательщика рассматриваться руководителем органа ГФС, принявшим решение о приостановлении регистрации НН/РК в ЕРНН, в его присутствии и в присутствии уполномоченного представителя такого плательщика.

Срок рассмотрения указанных пояснений и копий документов составляет 5 рабочих дней, в течение которых руководитель контролирующего органа, принявший решение о приостановлении регистрации НН/РК, принимает решение об отмене принятого ранее решения или оставляет его без изменений.

В случае оставления соответствующего решения без изменений плательщик может обжаловать такое решение в административном (согласно п.56.23 ст.56 НКУ) или судебном порядке.

Если решение руководителя контролирующего органа в дальнейшем будет отменено, Проектом № 7115 предусмотрено, что такой руководитель будет нести персональную ответственность согласно закону за ошибочное решение.

Для НН/РК, по которым не внесены в ЕРНН сведения о принятых решениях и направленных квитанциях, также действует принцип молчаливого согласия, согласно которому такая НН/РК будет подлежать автоматической регистрации при отсутствии в ЕРНН соответствующих сведений.

При этом в случае принятия решения о приостановлении регистрации НН/РК в ЕРНН по отдельному решению руководителя контролирующего органа течение сроков, определенных ст.1201, п.198.6 ст.198 и п.201.10 ст.201 НКУ, прерывается на период такого приостановления.

Регистрация «заблокированных» НН/РК

Проектом № 7115 предусматриваются переходные положения, направленные на урегулирование существующих проблем, связанных с приостановлением НН/РК представителям реального сектора экономики и потерей налогового кредита их контрагентами, что и стало одной из причин возобновления тестового режима для механизма приостановления регистрации НН/РК.

Предлагается решить вопрос путем автоматической регистрации НН/РК в ЕРНН для НН/РК, в отношении которых плательщиком:

  • по состоянию на 11.09.2017 г. представлены пояснения и копии документов согласно пп.201.16.2 ст.201 НКУ;
  • по состоянию на 11.09.2017 г. получено решение комиссии ГФС об отказе в регистрации НН/РК в ЕРНН, но при этом такой плательщик начал процедуру административного и/или судебного обжалования.

Остальные «заблокированные» НН/РК проходят функционирующую процедуру «разблокировки», предусмотренную действующими нормами НКУ.

К сожалению, сейчас без рассмотрения находится огромное количество НН/РК, регистрация которых приостановлена, в связи с тем, что у бизнеса нет возможности быстро представить пояснения и копии документов к 100 и более «заблокированных» НН/РК, а также вследствие несовершенства соответствующих электронных сервисов. Подготовка копий документов требует много времени, и, кроме того, согласно действующим нормам НКУ за плательщиком налога сохраняется право на представление пояснений и копий документов в течение 365 дней. Это право и действующая процедура будут сохранены и после вступления в силу предложенных Проектом № 7115 норм для тех НН/РК, которые не будут подпадать под определенную «амнистию», следствием которой является их автоматическая регистрация в ЕРНН.

Обеспечение прозрачности процессов мониторинга НН/РК 

Проектом № 7115 вместо полноценного режима механизма приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН, основанием для которого является автоматизированная СМКОР, введены сразу две параллельные процедуры:

1) отработка НН/РК на основании автоматизированной системы мониторинга, которая не приводит к приостановлению регистрации НН/РК в ЕРНН;

2) «ручное» приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН.

В целях недопущения злоупотреблений со стороны руководителей главных управлений ГФС и уменьшения коррупционных рисков, по которым у бизнеса возникают определенные предостережения, кроме предусмотренной персональной ответственности руководителя контролирующего органа, принимающего решение о такой «ручной» блокировке, законопроект устанавливает обязанность ГФС по обнародованию обобщенной публичной информации о результатах тестового периода в разрезе контролирующих органов.

При выполнении норм, предусмотренных законопроектом, у плательщиков, экспертов, а также Министерства финансов Украины и других заинтересованных государственных органов будет возможность получить перекрестные данные об эффективности и результативности реализации этих двух процедур. Так, на сайте ГФС еженедельно должна будет обнародоваться информация не только о количестве НН/РК, которые будут соответствовать критериям оценки степени рисков и регистрация которых будет приостанавливаться по решению руководителей контролирующих органов, но и о соответствующем количестве субъектов хозяйствования, о суммах НДС, указанных  в таких НН/РК. Наличие перекрестной информации позволит сравнить, насколько автоматизированный мониторинг на основании установленных критериев оценки степени рисков будет соответствовать «ручному» мониторингу, что даст возможность сделать полноценный анализ как правомерности решений руководителей контролирующих органов, так и корректности СМКОР.

Бизнес с пониманием отнесся ко всем рискам, связанным с внедрением тестового режима с правом приостановления регистрации НН/РК в отдельных случаях в «ручном» режиме, поскольку бескомпромиссный вариант в условиях чрезвычайно высокого уровня злоупотреблений в сфере НДС невозможен, а каждый день работы механизма приостановления в полноценном режиме несет новые потери для представителей реального сектора экономики.

Проект № 7115 не только компромиссный. Контроль и ответственность, более четкие и прозрачные процедуры, принцип «молчаливого согласия», которые закладываются нормами законопроекта, служат определенной защитой от произвола налоговиков. Инициатива народных депутатов — членов Комитета ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики о возврате механизма приостановления регистрации НН/РК в ЕРНН в тестовый режим, даже в условиях предоставления налоговикам определенного инструментария для борьбы со «схемным» налоговым кредитом, является взвешенной и правильной, а отсутствие предельной даты завершения такого тестового режима говорит о глубине накопленных проблем и масштабе неустраненных недостатков системы.


(1)Проект Закона Украины «О внесении изменений в подраздел 2 раздела ХХ «Переходные положения» Налогового кодекса Украины в части приостановления регистрации налоговой накладной/расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных», зарегистрированный 15.09.2017 г. под № 7115 (прим. авт.).

(2)Заявление «О переводе системы приостановления регистрации налоговых накладных в тестовый режим» размещено на официальном веб-сайте Комитета ВРУ по вопросам налоговой и таможенной политики 19.09.2017 г. (прим. авт.).

(3)Текст согласно оригиналу (прим. ред.).

(4)Приказ МФУ от 13.06.2017 г. № 567 «Об утверждении Критериев оценки степени рисков, достаточных для приостановления регистрации налоговой накладной / расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных и Исчерпывающего перечня документов, достаточных для принятия решения о регистрации налоговой накладной / расчета корректировки в Едином реестре налоговых накладных» (прим. ред.).